財(cái)政部的一則官宣回復(fù)，將曾經(jīng)被業(yè)內(nèi)熱烈討論的補(bǔ)貼缺口問題，再次推上了輿論的制高點(diǎn)。
9月27日，財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布《財(cái)政部對十三屆全國人大二次會議第9258號建議的答復(fù)》，其中明確了對于光伏存量項(xiàng)目的三個解決思路，一是擬放開目錄管理，由電網(wǎng)企業(yè)確認(rèn)符合補(bǔ)貼條件的項(xiàng)目，簡化撥付流程;二是通過“綠證”交易和市場化交易等方式減少補(bǔ)貼需求;三是與稅務(wù)部門保持溝通，進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源電價附加征收力度，增加補(bǔ)貼資金收入。
財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前形勢下，暫無法提高電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)。另外，國債具有強(qiáng)烈市場信號，在非特殊時期或遇到特殊困難情況下，不宜啟用。這意味著，此前被市場寄予厚望的兩條可行措施，也化為了泡影。
10月8日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于2019年中央政府性基金預(yù)算的說明》。數(shù)據(jù)顯示，2019年可再生能源電價附加收入預(yù)算數(shù)為835億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加48.9億元，增長6.2%。2019年可再生能源電價附加支出預(yù)算數(shù)為866.1億元，比上年執(zhí)行數(shù)增加27.22億元，增長3.2%。
值得注意的是，在2019年可再生能源電價附加支出預(yù)算數(shù)中：中央本級支出預(yù)算數(shù)為780.1億元，按項(xiàng)目類型分：風(fēng)電366.65億元，光伏351.05億元，生物質(zhì)62.41億元。
然而，這對于近年爆發(fā)性增長的光伏行業(yè)來說卻僅僅是杯水車薪。中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國可再生能源補(bǔ)貼缺口已超過1400億元。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，光伏電價補(bǔ)貼缺口達(dá)到1000億元，光伏每年所需補(bǔ)貼約901億元。
十余年間不斷滾存下來的巨大補(bǔ)貼缺口，成為光伏行業(yè)的一道坎。根據(jù)財(cái)政部的最新表態(tài)，可以預(yù)見的是，此前大力扶持新能源的財(cái)政補(bǔ)貼即將完成歷史使命，光伏的下一個五年，要靠自身的競爭力取勝。
01由來已久的補(bǔ)貼"沉疴”
隨著霧霾問題加劇，能源安全問題日益突出，光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉睫，由此也埋下了補(bǔ)貼問題的火種。
2006年，國家頒布《中華人民共和國可再生能源法》，大力支持并發(fā)展可再生能源。在執(zhí)行過程中，確立了我國上網(wǎng)電費(fèi)結(jié)算方式。
2013年對于中國光伏行業(yè)來說，是一個具有里程碑意義的年份。這一年，中國光伏應(yīng)用市場開始真正啟動，并一路狂飆。
2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。一個月后，國家能源局發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，明確光伏補(bǔ)貼從金太陽“事前補(bǔ)貼”正式轉(zhuǎn)為度電補(bǔ)貼。
具體而言，光伏的上網(wǎng)電價結(jié)算包含兩部分：當(dāng)?shù)孛摿蛎弘妰r+可再生能源基金。而光伏補(bǔ)貼，實(shí)際上是“可再生能源基金”的另一種說法。它是根據(jù)國家的法律法規(guī)，從全國人民電費(fèi)里面收取的，用之于全社會，本質(zhì)上是很清晰的收支關(guān)系。依照可再生能源法，國家肩負(fù)著“直接收取”和“保障支付”的雙重責(zé)任。
十余年過去，我國光伏新增裝機(jī)和累計(jì)裝機(jī)均已經(jīng)領(lǐng)跑全球。受益補(bǔ)貼，從2013年到2018年，中國光伏行業(yè)新增裝機(jī)分別為9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW，分別同比增長199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。
截至2019年4月底，已并網(wǎng)光伏達(dá)到1.81億千瓦。但與之伴隨的是，補(bǔ)貼缺口以燎原之勢日益擴(kuò)大，每年高達(dá)千億之巨，大量的補(bǔ)貼不能及時到位，已經(jīng)影響到企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)。不少光伏電站持有量較大的企業(yè)補(bǔ)貼拖欠數(shù)額已達(dá)數(shù)十億元，導(dǎo)致民營企業(yè)紛紛出售手中電站資產(chǎn)，以改善現(xiàn)金流。
關(guān)于補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大的原因，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任、中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會主任委員李俊峰認(rèn)為，一是征收不到位，導(dǎo)致入不敷出;二是征收額度沒有隨可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大而提高。李俊峰指出，補(bǔ)貼來源是從可再生能源電價附加征收，每年應(yīng)征收1000億元，但是征收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長此以往而造成了歷史欠賬，并多年累積、滾存而成為1000億元的缺口。
同時，作為可再生能源補(bǔ)貼的唯一來源，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時調(diào)整?？稍偕茉措妰r附加自2007年的0.1分/千瓦時、2012年調(diào)整為0.015元/千瓦時，到2016年提高至0.019元/千瓦時。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，總補(bǔ)貼數(shù)額同步增長。2017年，新能源裝機(jī)大幅增長，但沒有相應(yīng)提高附加費(fèi)。
根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，截止2018年6月底，中國光伏總裝機(jī)容量為15606萬kW，而進(jìn)入前七批進(jìn)入可再生能源補(bǔ)貼目錄的光伏電站規(guī)模共計(jì)約50GW，僅占目前中國總裝機(jī)規(guī)模的32%。
行業(yè)分析人士計(jì)算，由于新能源項(xiàng)目快速增加，在包括光伏在內(nèi)的所有新能源項(xiàng)目納入補(bǔ)貼后，2018年底的補(bǔ)貼缺口高達(dá)2088億元。
反觀火電行業(yè)，與光伏行業(yè)相比則是天差地別。公開資料顯示，從2000年到2017年近20年間，國家共計(jì)為國內(nèi)煤電脫硫脫硝補(bǔ)貼了超過2萬億元，現(xiàn)在每年超過1200億元，近二十年來平均每年的補(bǔ)貼也在1000億左右，并且火電的補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)移到了電價中進(jìn)行全社會分?jǐn)偂?/p>
對此不少專家指出，光伏承擔(dān)了國家能源改革轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排、城市空氣改良、環(huán)境污染和霧霾問題解決的歷史使命和根本責(zé)任，當(dāng)清潔能源達(dá)到煤電的真實(shí)價格時，就應(yīng)當(dāng)大力支持和發(fā)展，每年500-1000億的補(bǔ)貼是值得的。同時有專家表示，如果社會用電每度附加增加到3分錢，補(bǔ)貼將由此全部解決。
02“量”“價”難全的補(bǔ)貼政策
實(shí)際上，合理的補(bǔ)貼政策，應(yīng)經(jīng)得起補(bǔ)貼成本和環(huán)境收益的核算。但從成效方面看，對光伏行業(yè)的補(bǔ)貼收益有且只有環(huán)境效益。這也在潛移默化中，形成了光伏補(bǔ)貼政策改革的難解之題。
目前，中國光伏裝機(jī)容量已躍居世界第一，仍在高速發(fā)展。根據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2007-2017年，光伏組件和系統(tǒng)價格下降幅度達(dá)90%。如今我國光伏組件的生產(chǎn)成本已降至近2元/瓦，系統(tǒng)設(shè)備投資已降至近5元/瓦的全球領(lǐng)先水平。在近期公布的光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目中，已有企業(yè)報(bào)出了0.31元/千瓦時的最低申報(bào)電價，創(chuàng)下中國光伏投標(biāo)電價最低記錄，已經(jīng)低于當(dāng)?shù)氐臉?biāo)桿燃煤電價。
對于政府而言，雖然高額補(bǔ)貼驅(qū)動了高速發(fā)展，卻導(dǎo)致了政策調(diào)整的相對滯后。由于政府和能源企業(yè)信息之間的高度不對稱，傳統(tǒng)的固定電價制度難以適應(yīng)光伏發(fā)電成本瞬息萬變的形勢，間接造成了補(bǔ)貼缺口的擴(kuò)大。
對于企業(yè)來說，價格和產(chǎn)量是其參與市場競爭、贏取市場份額的籌碼。此前的固定上網(wǎng)電價政策是在“量價齊升“的背景下推動光伏行業(yè)發(fā)展，也正是因此，多數(shù)企業(yè)選擇無窮擴(kuò)張產(chǎn)能，到了競爭開放的環(huán)境中，“量”“價”則難全。這種實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r也衍生出補(bǔ)貼問題以及“棄光”量居高不下的雙重悲劇。
對此，國家開始采用上網(wǎng)電價競標(biāo)的方式對光伏進(jìn)行補(bǔ)貼。相比之下，上網(wǎng)電價競標(biāo)制度以市場競價的方式，真實(shí)的發(fā)現(xiàn)和還原光伏發(fā)電的成本，為大幅度降低補(bǔ)貼資金提供了現(xiàn)實(shí)可行的選擇。
從市場環(huán)境角度，此前業(yè)內(nèi)專家對解決光伏補(bǔ)貼缺口提出了一系列建議，包括擴(kuò)大上網(wǎng)電價競標(biāo)項(xiàng)目范圍;調(diào)整新增裝機(jī)規(guī)模;將上網(wǎng)電價調(diào)整到位，使光伏的投資回報(bào)率回歸市場平均狀況;適當(dāng)增收居民用電的可再生能源電價附加;考慮已光伏發(fā)電一定占比原則，制定合理的最低保障利用小時數(shù)，促進(jìn)光伏參與電力市場交易;加快電力市場改革，釋放光伏發(fā)電的競爭優(yōu)勢等等。
如今，財(cái)政部的態(tài)度已經(jīng)較為明顯，電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)無法提升，國債方式絕不可行，已有資金相對固定，解決方式卻依舊困難重重。根據(jù)之前的補(bǔ)貼政策，光伏標(biāo)桿電價將每年下降一次，而據(jù)目前的光伏成本下降速度，業(yè)內(nèi)測算，在2020年前后，光伏將可以實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，不再需要國家補(bǔ)貼。
總體而言，在當(dāng)前的新形勢下，光伏已經(jīng)邁入發(fā)展壯大的階段，曾經(jīng)催生光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素已經(jīng)發(fā)生變化。時移世易，對光伏補(bǔ)貼的指望應(yīng)當(dāng)適可而止，當(dāng)下的光伏行業(yè)，自謀生路才是硬道理。
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